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Réévaluation de la réponse à la recommandation M16-02 du BST

 Recommendation M16-02
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Renseignements pertinents sur la stabilité à l'intention des équipages de petits bateaux de pêche qui ont déjà fait l'objet d'une évaluation de la stabilité

Contexte

Le 5 septembre 2015, le chalutier Caledonian a chaviré à 20 milles marins à l'ouest du détroit Nootka (Colombie-Britannique), pendant une sortie de pêche au merlu avec quatre membres d'équipage à bord. Après le chavirement, le capitaine et l'officier de pont sont montés sur la coque retournée où ils sont restés plusieurs heures, puis ont abandonné le navire lorsque ce dernier a fini par couler; l'officier de pont a nagé vers le radeau de sauvetage dans lequel il a embarqué. Par la suite, la Garde côtière canadienne a secouru l'officier de pont et récupéré les corps du capitaine et des 2 autres membres de l'équipage.

Le Bureau a conclu son enquête et a publié le rapport M15P0286 le 14 décembre 2016.

Recommandation M16-02 du BST (décembre 2016)

Les équipages des bateaux de pêche doivent avoir accès à des renseignements adéquats sur la stabilité afin de pouvoir établir des limites d'exploitation sécuritaire. Il est possible que des modifications importantes soient entreprises à une ou plusieurs occasions pendant la durée de vie d'un bateau de pêche, sans oublier les nombreux changements de moindre ampleur qui s'accumulent au fil des ans et contribuent au changement de poids lège du navire. On ne tient pas nécessairement compte de ces changements lors du calcul de la stabilité du navire. La nécessité pour les équipages d'avoir facilement accès à des renseignements sur la stabilité à jour, compréhensibles et qui peuvent être adaptés aux opérations assurera que les activités quotidiennes sont menées en toute sécurité.

Pour que les renseignements sur la stabilité du bateau de pêche répondent aux besoins de l'équipage, il faut que :

En 1976, le Caledonian avait fait l'objet d'une évaluation de stabilité et le livret correspondant avait été préparé; or, les renseignements contenus dans ce livret n'étaient plus à jour en raison des changements apportés aux pratiques d'exploitation et de l'augmentation de poids lège du navire au fil de ses 39 années de service. Ces facteurs ont considérablement réduit le franc-bord et la stabilité du navire, contribuant à son chavirement et au décès de 3 personnes.

En outre, le livret de stabilité du Caledonian ne contenait ni évaluation de l'effet du levage des sacs de poisson sur le pont au moyen du mât, ni directives ou renseignements suffisants pour permettre l'évaluation de conditions de charge différentes de celles du livret. Les renseignements de base fournis à cet effet n'étaient pas présentés dans un format convivial et n'avaient fait l'objet d'aucune interprétation pour les transposer en limites claires de sécurité d'exploitation.

On a jugé que les renseignements sur la stabilité mis à la disposition de l'équipage du Caledonian satisfaisaient aux exigences réglementaires applicables. Toutefois, si on les compare aux éléments constituant des renseignements sur la stabilité pertinents qui sont décrits plus haut, l'équipage n'a satisfait qu'à l'exigence d'évaluation de stabilité d'origine.

La question de la pertinence des renseignements sur la stabilité ne se limite pas aux grands bateaux de pêche. Elle concerne aussi les petits bateaux de pêche (jauge brute ne dépassant pas 150 et longueur ne dépassant pas 24,4 m). En 1990, le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) a relevé une lacune liée à la pertinence des renseignements sur la stabilité à l'occasion d'un événement mettant en cause le petit bateau de pêche Le Bout De Ligne et a recommandé que :

le ministère des Transports établisse des lignes directrices relatives aux livrets de stabilité, de façon que les renseignements qu'ils renferment soient présentés sous une forme simple, claire et utilisable par les usagers.
Recommandation M94-33 du BST

Depuis, le BST a publié plus de 100 rapports d'enquête sur des accidents de bateaux de pêche de toute taille qui ont coûté la vie à 120 personnes. Ces rapports soulignent le problème de la stabilité, ainsi que la nécessité de procéder à des évaluations de stabilité et la pertinence des renseignements sur la stabilité fournis aux pêcheurs. Or, le Bureau estime toujours que la réponse à la recommandation M94-33 dénote une attention en partie satisfaisante.

Dans son rapport Enquête sur les questions de sécurité relatives à l'industrie de la pêche au Canada (SII) publié en 2012, le BST a constaté qu'en général, les pêcheurs ne comprennent pas et n'utilisent pas les renseignements dans les livrets de stabilité, et qu'ils déterminent la stabilité d'un navire uniquement en fonction de leur expérience des mouvements de ce dernier dans diverses conditions d'exploitation. Au cours de la SII, des pêcheurs ont déclaré au BST ne pas comprendre comment un livret de stabilité pouvait améliorer la sécurité de leurs activités. Si le livret de stabilité ne présente pas dans un format pratique, clair et simple, les limites de franc-bord minimal, les limites de charge, l'enchaînement des opérations de chargement, les points identifiés d'envahissement par le haut et les conditions minimales et maximales de stabilité, on ne lui reconnaît aucune utilité.

En vertu du Règlement sur l'inspection des petits bateaux de pêche, on a soumis une partie de ces navires à une évaluation de stabilité obligatoire et produit les livrets de stabilité correspondants. Toutefois, le Règlement n'aborde pas la surveillance régulière du poids lège du navire et ne contient pas de normes ni de directives pour veiller à ce que des renseignements pertinents sur la stabilité propre au bateau soient fournis aux pêcheurs.

En juillet 2016, en réponse à la recommandation M94-33 du BST et à plusieurs autres recommandations liées à la stabilité des bateaux de pêche, TC a publié dans la Gazette du Canada, Partie II, un règlement visant à mettre en place le nouveau Règlement sur la sécurité des bateaux de pêche qui remplacera le Règlement sur l'inspection des petits bateaux de pêche. Toutefois, cette nouvelle réglementation n'aborde ni la surveillance régulière du poids lège du navire ni la diffusion de renseignements pertinents sur la stabilité pour les petits bateaux de pêche disposant de livrets de stabilité établis en vertu de l'ancienne réglementation.

C'est pourquoi le Bureau a recommandé que :

le ministère des Transports établisse des normes applicables à tous les petits bateaux de pêche qui ont fait l'objet d'une évaluation de stabilité pour faire en sorte que leurs renseignements sur la stabilité soient pertinents et que l'équipage y ait facilement accès.
Recommandation M16-02 du BST

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (mars 2018)

TC accepte la recommandation. Depuis le 13 juillet 2017, les petits bateaux de pêche devant faire l'objet d'une évaluation obligatoire en matière de stabilité (nouveaux bâtiments, bâtiments ayant fait l'objet de modifications considérables ou changement sur le plan des activités de pêche) doivent afficher à bord un avis de stabilité. Les bâtiments bénéficiant de droits acquis devront être dotés d'un avis de stabilité si la stabilité du bâtiment doit être réévaluée ultérieurement.

Afin de rappeler aux exploitants de bâtiments leurs responsabilités, de renforcer la sensibilisation et de favoriser la conformité, TC examinera et émettra de nouveau le BSN 01/2008. Ce bulletin sera mis à jour et soulignera l'importance de disposer de renseignements de stabilité exacts et de procédures opérationnelles précises. Il sera publié avant le début de la prochaine saison de pêche au printemps 2018.

À l'occasion de toute inspection réalisée conformément aux exigences du RSBP, un inspecteur peut examiner les renseignements sur la stabilité du bâtiment et demander aux RA de corriger toute situation de non-conformité. Par conséquent :

TC mettra à jour ses pages Web sur la sécurité des bâtiments de pêche afin d'expliquer comment se procurer les gabarits d'avis de stabilité. Des exemples d'avis de stabilité, y compris des directives sur la façon de remplir les gabarits, seront également fournis. Ces gabarits ont déjà été présentés aux intervenants de l'industrie des bateaux de pêche à l'occasion du Conseil consultatif maritime canadien (CCMC) national de TC. Une fois achevés, ils seront également fournis au BST.

Évaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (mars 2018)

Transports Canada indique être d'accord avec cette recommandation. Le BST se réjouit des mesures proposées par TC visant à fournir des modèles d'avis de stabilité et des lignes directrices sur la réalisation de ces derniers, à publier de nouveau la BSN 01/2008 et à réaffirmer l'importance des livrets de stabilité lors des inspections.

Une fois mises en œuvre, les mesures de TC devraient faire en sorte que les pêcheurs travaillant sur des petits bateaux de pêche aient accès à des renseignements sur la stabilité récents et constamment mis à jour, dans le but de refléter les changements apportés au bateau ou à ses activités d'exploitation, et que ces renseignements serviront à informer l'équipage sur les limites d'exploitation sécuritaires (avis de stabilité), présentées de façon conviviale. Ces mesures permettraient de régler la lacune de sécurité qui a donné lieu à la recommandation. Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une intention satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (janvier 2019)

Transports Canada (TC) est d'accord avec cette recommandation. TC continue de faire de la sensibilisation à propos de la stabilité, y compris les risques associés aux problèmes de stabilité et aux modifications des navires.

Pour rappeler leurs responsabilités aux exploitants de navires, pour les sensibiliser et pour favoriser la conformité, TC a révisé le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 01/2008 – « Sécurité des bateaux de pêche : Historique des modifications ». On s'attend à ce que ce bulletin soit publié au cours de l'hiver 2019.

TC révise actuellement son programme de formation des inspecteurs. Cela fait, lorsqu'il fournira des instructions aux inspecteurs et aux experts dans le cadre de son programme de formation, TC portera une attention renouvelée à cet aspect de l'inspection d'un bâtiment.

Une directive Flagstate.net sera transmise aux inspecteurs et aux experts au printemps 2019. Elle portera sur l'examen de l'historique de modification des bâtiments de pêche (décrit en détail dans le BSN 01/2008) dans le cadre de la procédure d'inspection et de contrôle des bâtiments de pêche de TC.

TC a mis à jour ses pages Web sur la sécurité des bateaux de pêche pour fournir de l'information sur la manière d'obtenir des modèles d'avis de stabilité, qui ont été élaborés dans un format facile à utiliser. Des exemples d'avis de stabilité, accompagnés de lignes directrices sur la manière de remplir les modèles, ont aussi été publiés sur la page https://www.tc.gc.ca/fra/securitemaritime/comment-obtenir-modeles-directives-avis-stabilite.html.

Les Lignes directrices relatives aux modifications importantes apportées aux bâtiments de pêche/changements d'activité (TP 15392) et les Lignes directrices en matière de stabilité et de sécurité adéquates pour les bâtiments de pêche (TP 15393), rédigées en collaboration avec la Fédération des pêcheurs indépendants du Canada (FPIC) et en consultation avec le Conseil consultatif maritime canadien (CCMC), ont été publiées sur les pages Publications relatives à la Sécurité maritime et Sécurité des petits bateaux de pêche du site Web de TC le 25 octobre 2018.

À la réunion du Conseil consultatif maritime canadien de novembre 2018, des représentants du secteur ont accepté de soutenir la distribution de ces lignes directrices aux pêcheurs.

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (mars 2019)

Le Bureau prend note que Transports Canada (TC) a mis à jour son site Web de manière à inclure des modèles d'avis de stabilité et des lignes directrices sur la manière de les remplir et à réaffirmer l'importance des livrets de stabilité lors des inspections.

Le Bureau prend également note que TC a publié les Lignes directrices en matière de stabilité et de sécurité adéquates pour les bâtiments de pêche (TP 15393) et les Lignes directrices relatives aux modifications importantes apportées aux bâtiments de pêche/changements d'activité (TP 15392), y compris un formulaire d'historique des modifications des bateaux de pêche.

Après sa réponse de janvier 2019, Transports Canada a publié le Bulletin de la sécurité des navires Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche : Stabilité, modifications importantes et registre des modifications (BSN 03/2019) pour remplacer le BSN 01/2008. TC révise aussi son programme de formation des inspecteurs de navires en insistant sur les modifications et la stabilité conformément au BSN 03/2019.

Au printemps 2019, TC publiera à l'intention des inspecteurs et des experts des directives sur l'examen de l'historique de modification des bâtiments de pêche dans le cadre des procédures d'inspection et de contrôle des bâtiments de pêche, conformément au BSN 03/2019 révisé.

Bien que le Bureau voie d'un bon œil les mesures prises par TC, il juge préoccupant que l'utilisation des modèles d'avis de stabilité et du formulaire d'historique des modifications des bateaux de pêche demeure volontaire. Il est possible que l'utilisation volontaire de ces documents ne suffise pas à réduire le risque que les renseignements soient inadéquats et présentés de manière et dans un format que l'équipage ne pourra pas comprendre ou consulter facilement pendant les activités à bord. Le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-02 dénote une intention satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (janvier 2020)

Transports Canada (TC) est d’accord avec la recommandation. Selon l’article 3.12 du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche, le registre des modifications ayant une incidence sur la stabilité du bâtiment doit être tenu conformément aux modalités que fixe le ministre.

TC a publié le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 03/2019 intitulé Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche : Stabilité, modifications importantes et registre des modifications en février 2019. Ce bulletin contenait, en pièce jointe, le formulaire prescrit pour consigner les modifications. Puisque le BSN indique que le formulaire sera examiné et que les modifications seront discutées avec le propriétaire lors d’une inspection, il a été déterminé qu’une directive Flagstatenet subséquente n’était plus nécessaire.

L’utilisation des modèles d’avis de stabilité de TC est volontaire, et la personne compétente ou le représentant autorisé peut choisir d’utiliser un autre modèle. Toutefois, aux termes des exigences réglementaires, la création d’un avis de stabilité est obligatoire pour tous les bâtiments faisant l’objet d’une évaluation de la stabilité. De plus, comme prescrit par le Règlement, l’avis de stabilité doit comprendre ce qui suit :

  1. les normes de stabilité qui ont été appliquées au bâtiment pour l’évaluation de la stabilité;
  2. une illustration graphique —accompagnée d’un descriptif ou d’une légende — des pratiques opérationnelles nécessaires pour que le bâtiment soit exploité selon les limites d’exploitation sécuritaire dans le manuel de stabilité ou le registre de stabilité du bâtiment;
  3. une mention indiquant si le bâtiment a été évalué pour des opérations en conditions d’embruns verglaçants.

Plus la mise en œuvre et la surveillance des nouvelles exigences relatives à la stabilité (p. ex. registre des modifications, évaluation de la stabilité, avis de stabilité) avancent, plus TC insiste sur la vérification de ces éléments durant l’inspection des bâtiments.

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (mars 2020)

Le Bureau note que Transports Canada (TC) a publié le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 03/2019 intitulé Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche : Stabilité, modifications importantes et registre des modifications en février 2019. Il mentionne aussi que l’évaluation de stabilité et l’avis de stabilité obligatoires s’appliquent exclusivement aux nouveaux bâtiments ou aux bâtiments ayant subi une modification importante ou un changement sur le plan des activités de pêche. Le Bureau ajoute que l’utilisation du formulaire et des modèles d’avis de stabilité est volontaire, mais que les avis de stabilité doivent obligatoirement fournir des renseignements sur la stabilité des bâtiments qui soient faciles à comprendre par l’exploitant.

Cependant, les données fournies par TC n’indiquent pas combien de petits bateaux de pêche ont déjà fait l’objet d’une évaluation de la stabilité. De plus, ces bâtiments ne font pas l’objet d’inspections périodiques par TC, et, par conséquent, il n’y a pas de garantie que les propriétaires et les exploitants de petits bateaux de pêche connaissent les exigences du BSN 03/2019. Le Bureau craint donc que dans certains cas, de petits bateaux de pêche aient fait l’objet d’une évaluation de la stabilité, mais que l’information sur la stabilité soit inadéquate et que l’équipage n’y ait pas facilement accès.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une intention satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (février 2021)

Transports Canada est d’accord avec cette recommandation, mais n’est pas d’accord avec le commentaire de mars 2020 du Bureau de la sécurité des transports qui indique que cette recommandation pourrait ne pas être satisfaite parce que les petits bateaux de pêche ne font pas l’objet d’inspections périodiques. Le Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP) du ministère indique que la stabilité d’un bâtiment doit être conforme aux pratiques et aux normes recommandées. L’article 3.12 du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche indique que le représentant autorisé d’un bâtiment de pêche doit veiller à ce que soit tenu un registre portant l’inscription de toute modification ou série de modifications qui a une incidence sur la stabilité du bâtiment et que le registre doit être établi selon la forme et la manière précisées par le ministre. Plus la mise en œuvre et la surveillance des nouvelles exigences relatives à la stabilité avancent, plus Transports Canada insiste sur la vérification des avis de stabilité, des registres des modifications et des évaluations de la stabilité durant l’inspection des bâtiments.

La réévaluation de mars 2020 du Bureau de la sécurité des transports a indiqué qu’il n’y a pas de garantie que tous les propriétaires et exploitants de petits bateaux de pêche connaissent les exigences du BSN 03/2019 (et donc du formulaire de pièce jointe pour consigner les modifications), étant donné que les petits bateaux de pêche ne font pas l’objet d’inspections périodiques. Transports Canada aimerait noter que les bulletins de la sécurité des navires sont facilement accessibles à partir de la page Web du ministère et qu’ils peuvent être envoyés directement aux propriétaires de petits bateaux de pêche qui se sont inscrits au bulletin électronique. Afin d’utiliser au mieux les ressources et de se concentrer sur les secteurs à risque plus élevé, l’inspection des bâtiments de pêche d’une jauge brute de moins de 15 est fondée sur les risques et le ministère continue de concevoir des règlements axés sur les résultats et le rendement, le cas échéant, en vue de réduire au minimum le fardeau réglementaire imposé aux petites entreprises et aux Canadiens et Canadiennes. En vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, le fardeau de la conformité incombe aux représentants autorisés du bâtiment. Pour s’acquitter de cette obligation, les représentants autorisés doivent être au courant des règlements et des publications sur la sécurité.

Le ministère examine actuellement ses exigences en matière d’inspection. La Norme d’approbation des plans et d’inspection des bâtiments canadiens, qui a été présentée à la réunion nationale de l’automne 2020 du Conseil consultatif maritime canadien (CCMC), sera publiée lorsque le Règlement sur les certificats de sécurité des bâtiments entrera en vigueur au printemps 2022. Les instructions vérifieront la présence de l’avis de stabilité lorsque cela est exigé par le Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche. Des instructions seront également envoyées aux inspecteurs au sujet de la même vérification lors des inspections fondées sur les risques des bâtiments de pêche d’une jauge brute de moins de 15.

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-02 (mars 2021)

La réponse de Transports Canada (TC) fait état de son désaccord avec la déclaration du BST selon laquelle la recommandation pourrait ne pas être satisfaite parce que les petits bateaux de pêche ne font pas l’objet d’inspections périodiques par TC. Dans sa réponse, le ministère souligne qu’il incombe au représentant autorisé du bâtiment d’être au courant des règlements et des publications sur la sécurité, ce qui comprend la tenue d’un registre des modifications qui ont une incidence sur la stabilité du bâtiment. TC indique que ces règlements et publications sur la sécurité sont facilement accessibles à partir de la page Web du ministère et qu’ils peuvent être envoyés directement aux propriétaires de petits bateaux de pêche qui se sont inscrits au bulletin électronique.

TC indique également qu’il insistera davantage sur la vérification des avis de stabilité, des registres des modifications et des évaluations de la stabilité durant l’inspection des bâtiments. Le ministère examine actuellement ses exigences en matière d’inspection et élabore la Norme d’approbation des plans et d'inspection des bâtiments canadiens, qui sera publiée lorsque le Règlement sur les certificats de sécurité des bâtiments entrera en vigueur au printemps 2022.

Le Bureau fait remarquer que l’évaluation de la stabilité et l’avis de stabilité obligatoires s’appliquent exclusivement aux nouveaux bâtiments ou aux bâtiments ayant subi une modification importante ou un changement sur le plan des activités de pêche. L’obligation de préparer et de publier un avis de stabilité ne s’applique pas aux bâtiments qui ont fait l’objet d’évaluations de la stabilité, mais qui n’ont pas subi de modifications importantes.

Le Bureau estime que le format des avis de stabilité mis au point par TC améliorera la sécurité en facilitant la compréhension des renseignements sur la stabilité par les équipages de navires. Toutefois, le Bureau fait remarquer que même si les bulletins de la sécurité des navires et d’autres outils sont disponibles dans le site Web de TC, ils ne seront consultés que par les pêcheurs qui sont au courant de la ressource. De plus, les bulletins de la sécurité des navires et d’autres outils en ligne demeureront inaccessibles aux propriétaires de bâtiments qui n’ont pas les ressources et les connaissances technologiques appropriées. Le Bureau demeure préoccupé par le fait que, sans une certaine vérification par TC, comme cela se produirait lors d’une inspection, il n’y a pas de garantie que tous les propriétaires de petits bateaux de pêche, les représentants autorisés et les exploitants connaissent les exigences. Enfin, TC n’a pas fourni suffisamment de données pour indiquer le nombre de petits bateaux de pêche qui ont fait l’objet d’une évaluation de la stabilité. Le Bureau demeure donc préoccupé par le fait qu’il y a de petits bateaux de pêche qui ont fait l’objet d’une évaluation de la stabilité, mais pour lesquels les renseignements sur la stabilité sont inadéquats et ne sont pas facilement accessibles à l’équipage.

Par conséquent, le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-02 dénote une attention en partie satisfaisante.

Suivi exercé par le BST

Le BST continuera de surveiller les mesures proposées par Transports Canada.

Le présent dossier est actif.